《2025年慕尼黑安全报告》解读之南非：好望角的命运

《2025年慕尼黑安全报告》之南非：

好望角的命运

编译：王忠奎

国防科技大学

导读

第61届慕尼黑安全会议将于2025年2月14-16日在德国慕尼黑举行。同往年一样，组委会在会议前发布了《2025年慕尼黑安全报告》，其中南非章节题为《好望角的命运》（The Fate of Good Hope），现予摘译，供读者参考辨析，仅代表报告作者个人观点，不代表本公众号以及编译者和所在单位立场。


南非的关键外交政策原则有哪些？其对国际秩序的愿景是什么？南非打算如何将这一愿景转化为实际行动？哪些因素推动和制约着南非的外交政策？国内外的发展如何影响其在地区和全球的地位？
报告主要观点：

• 鉴于南非在地区政治和经济领域的影响力，以及其从民主转型历史中衍生出的独特软实力，长期以来，南非一直被视为非洲大陆的“天然领袖”以及国际道德权威。
  
• 然而，这一地位已有所下降。在曼德拉的继任者领导下，反西方情绪抬头，掩盖了南非对国际法和人权的承诺，该国的国际地位以及作为连接全球北方和南方桥梁搭建者的潜力均已减弱。
  
• 南非硬实力和软实力的减弱，加之其在地区地位上存在争议，国内局势也不稳定，进一步限制了其国际领导作用。
  
• 经济实用主义以及更为中间派的联盟，或许能为南非推行更为温和的外交政策提供契机。然而，为恢复南非的国际地位，非洲人国民大会（非国大，ANC）需要重新评估长期秉持的外交政策理念，并重新致力于其宣称的民主、国际法、人权和多边主义原则。 
  

2024年，在种族隔离制度结束30年后，南非经历了一场“第二次转型”。多年来，南非饱受政治幻灭和经济衰退之苦，非国大在议会中失去了绝对多数席位，这迫使它首次组建联合政府。随着这个民族团结政府成功协调各政治和种族派别的政党，并将激进政党排除在外，南非迎来了新的曙光。南非仍渴望在国际上发挥领导作用。鉴于南非在地区的政治和经济影响力，再加上其从民主转型与和解历史中衍生出的独特软实力，长期以来，南非一直被视为非洲的“天然领袖”和国际道德典范。然而在过去几十年间，这种地位逐渐下降：其硬实力和软实力都有所衰退，在人权和国际法执行方面的表现不一致，损害了南非的“道德制高点”，而且日益高涨的反西方情绪削弱了它作为连接所谓全球南方和北方国家桥梁的作用。 


01
变革与修正主义之间：南非对国际秩序的愿景
过去三十年，南非的外交政策方针反映出其对促进民主、人权、国际法和多边主义的坚定承诺，这是其民主转型及反对种族隔离历史的“对外延伸”。然而，这些方针也体现了其第二项外交政策原则（这可追溯到非国大作为解放运动的历史），即对西方尤其是美国，存在根深蒂固的不信任。
南非在全球机构问题上的立场在改革与抵制之间摇摆不定，这反映了上述两大外交政策支柱。南非对多边主义的承诺以及将联合国视为其外交政策“核心”的理念，一直是其对外政策声明的核心内容。南非在全球机构中的参与度颇高，例如，在不到15年的时间里，它三次担任联合国安理会非常任理事国，目前还在国际法院对以色列提起种族灭绝指控。南非始终将参与国际事务与改革诉求联系在一起。在南非看来，全球机构 “缺乏代表性且存在偏见的本质”延续了结构性不平等，使西方能够“以牺牲发展中国家为代价”，利用这些机构来实现自身的优先目标。过去几十年的经历强化了这种看法：南非谴责西方关于全球治理改革的承诺是“空头支票”，将新冠疫情期间的疫苗分配称为“疫苗种族隔离”，还认为在伊拉克、利比亚，以及当下加沙地带等问题上，选择性应用国际法。
公众对多极化的看法反映出对当前国际秩序的广泛批评。对西方政策的不满，以及曼德拉总统的继任者们更为明显的反西方情绪，促使南非从参与全球机构转向其之外的组织机构，合作对象也从西方伙伴转向非西方伙伴。在国际刑事法院（ICC）问题上，南非的态度已从热情支持转变为几近退出。在祖马总统执政期间，南非高等法院阻止了该国退出国际刑事法院的行动。祖马的继任者拉马福萨总统，在反复权衡后才放弃了进一步退出的打算。与南非过去作为连接全球南北国家的桥梁以及全球共同政策推动者所取得的成功不同，在拉马福萨的领导下，南非延续了祖马向非西方大国（尤其是金砖国家）倾斜的政策。南非坚称，它不认为金砖国家组织是“反西方”的，而是一个“发展平台”。南非认为金砖国家是“秉持进步理念、追求建立一个更具包容性、公平且以发展为导向的世界”的组织。对一些观察人士而言，南非对金砖国家组织的重视表明，在选择合作伙伴时，其反西方的态度置于民主、国际法和人权之上。
南非在俄乌战争问题上的立场，也体现出其偏向反西方的倾向。口头上，南非坚称自己“积极不结盟”，宣称拒绝“与任何全球大国结盟”，同时强调其对《联合国宪章》原则以及对话与谈判的一贯承诺。然而，其实际政策却显示出，由于苏联曾支持非国会的反种族隔离斗争，以及将“不结盟奇特地解读为反西方”，南非对俄罗斯始终怀有一定程度的倾向。南非呼应俄罗斯的立场，将这场战争描述为俄罗斯与西方之间的较量，是对美国挑衅的回应。在战争一周年之际，南非与俄罗斯举行联合海军演习，很难不让人解读为其站在了俄罗斯一边。
除了非国大的政治倾向，经济利益也是推动南非转向新兴大国，尤其是金砖国家和中国的因素。然而，作为一个与西方有着深厚历史联系的小型开放经济体，经济实用主义也使南非对欧洲和美国的立场有所缓和。欧洲仍然是南非最重要的贸易伙伴，近年来，美国是南非增长最快的出口市场。由于南非的外交政策，美国要求重新审视两国关系，这使得南非依据《非洲增长与机会法案》（AGOA）享有的美国市场优惠准入资格受到质疑。尽管拜登政府在2024年12月恢复了南非参与AGOA的资格，但在特朗普总统任期内，AGOA的未来充满不确定性，而且从现在起，贸易关系可能会与各国是否与美国地缘政治利益一致相挂钩，尤其是在对华问题上。由于希望保留进入美国市场的机会，南非一直在努力缓和与美国的紧张关系。

02

权力转移：南非外交政策面临的机遇与制约

随着反西方情绪日益盖过南非对国际法和多边主义的承诺，南非作为沟通桥梁与规范性力量的国际地位不断下降。其硬实力和软实力的衰退，加之在非洲大陆的角色备受争议，国内又面临不满和经济困境，这些都进一步限制了该国的国际地位。
尽管南非是非洲的主要经济体，但它面临着重大的经济挑战，在非洲大陆以及全球范围内的相对影响力也在下降。2024年，南非名义国内生产总值（GDP）预计将在非洲国家中位居首位，超过埃及和尼日利亚。2023年，南非GDP约占非洲的13%，外国直接投资（FDI）占非洲大陆吸引FDI总额的10%。在南部非洲，南非GDP和FDI流入量占该地区的比例约为60%。然而，尽管规模仍然可观，但南非在非洲的相对经济影响力正在减弱。与世界经济强国以及其他金砖国家相比，其GDP仅占很小一部分，并且预计还会进一步下降。

南非拥有显著的经济优势，比如拥有丰富的关键矿产资源，这些矿产对于清洁能源和数字技术至关重要。例如，全球约70%的铂金、约40%的锰和铬产自南非。然而，南非也饱受经济困境之苦，包括电力短缺、基础设施不足以及普遍存在的腐败问题。与其他中等收入国家不同，自2008年全球金融危机以来，南非经济增长乏力。南非失业率高达约30%，位居世界前列，超过五分之一的人口生活在极端贫困之中，不平等程度惊人。
经济的脆弱状态极大地限制了南非用于外交和军事的资源——外交部长和国防部长最近都宣布了新的预算削减计划，尽管资源本就紧张，且2023年国防开支仅占GDP的0.7%。尽管南非的国防预算在撒哈拉以南非洲地区仍是最大的，但其在地区国防开支中的占比已从2011年的27%降至2023年的14.5% 。二十年的资金不足已产生深刻影响，导致南非政府虽有志在地区维和行动中发挥关键作用，但实际军事力量却力不从心。目前在刚果（金）和莫桑比克的部署中，南非军队“举步维艰”。
人口结构变化也致使南非影响力下降。南非人口6400万，在非洲大陆排名第六，但仅约为埃及和埃塞俄比亚人口规模的一半，不到尼日利亚人口的三分之一。到2040年，由于尼日利亚人口增长率更高，其人口数量将超出南非四倍多。
物质力量的衰退冲击着南非在地区和国际上的地位。更关键的是，南非曾极具影响力的软实力也在丧失。针对其他非洲国家国民的排外暴力事件，削弱了南非在非洲大陆的地位。这使得一些人认为，南非“依旧特立独行”，自认为比其他非洲国家更为先进。南非的贸易和经济政策，在一些人看来更偏向本国而非地区利益；2012年，南非违反既定程序争取非洲联盟主席之位，这些都加深了人们对其在非洲有霸权野心的怀疑。南非“本能地”声援并维护那些受西方施压的国家，即便这些国家被指控严重侵犯人权，这进一步削弱了南非的道德权威，比如南非对津巴布韦和达尔富尔等危机的反应。祖马总统执政期间，腐败猖獗、政府施政风格偏向民粹主义，也让南非的权威受损。 
在国内，民众对腐败现象的失望，是导致民主满意度急剧下降的主要原因。2024年选举前，民众对国家发展方向的认可度降至低点，仅有13% 的人认为国家发展方向正确。长期存在的不平等现象（种族是其中一个关键因素），进一步加剧了民众对民主的疏离感以及社会的两极分化。
经济衰退、民主体制的侵蚀以及民粹主义抬头，共同形成了一个恶性循环。

03

走向中间立场？

2024年大选结果起初引发担忧，人们担心南非会继续沿民粹主义和经济衰退的道路走下去。投票率创下历史新低；强硬的民粹主义政党位列第三和第四，获得了约四分之一的选票。然而，民族团结政府的组建，让担忧转为希望。尽管联合政党之间以及政党内部的摩擦仍会持续，但执政的头几个月进展相对顺利，改善了国家的前景。经济实用主义和更为中间派的内阁，或许有助于推行更为“温和的外交政策”。不过，要重振南非的国际地位，恢复其作为地区和国际桥梁搭建者的潜力，非国大需反思其长期秉持的外交政策理念，重新致力于改革而非修正主义。南非今年担任二十国集团（G20）轮值主席国，这为南非提供了一个契机，使其国内的“第二次转型” 也成为外交政策转型的契机。 

原文题为：South Africa：The Fate of Good Hope

END

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为什么无论在东南亚，还是非洲，我们都是行走的钱包

作者亦即译者名义上是解读南非政策走向，实则是为西方鸣锣开道！这样的文章国内媒体为什么要为其提供平台？？？