韩国政治危机的根源：为何总统经常越权，如何制衡他们

导言
最近引发全球瞩目的韩国“政坛地震”再次折射出民主制度在当代世界面临的诸多脆弱与挑战。该国总统尹锡悦竟然试图借助戒严令的方式，让国家“回到”军政府统治的阴影之中，并以“捍卫自由”为由，粗暴 suspend 言论自由和国会的合法职能，这既是对韩国宪政传统的直接冲击，也是对全球民主浪潮的一次反面样本。此番行动最终在民众与立法机构的合力抵抗下宣告失败，尹锡悦本人更面临停职、起诉乃至丧失总统职位的危险局面。然而，这一系列戏剧化的发展背后，所映射的却不仅仅是总统“个人的豪赌”，也与日益扩张的极右民粹势力、保守党派内的分裂及对朝鲜问题的过度恐慌紧密相连。更深层的教训在于：一旦政治体制设计上的“最后防线”——如宪法法院、国会乃至媒体与社会运动——被冲破或受到严重威胁，再健全的民主制度也可能在一夜之间土崩瓦解。


文章作者从历史与当下的双重视角，对韩国民主面临的内外困境进行了剖析。首先，韩国右派政党对极端民族主义和反共阴谋论的迎合，使得防范“军事化”复辟的宪制阀门遭到某种程度的侵蚀。其次，政治博弈的焦点逐渐滑向“如何面对朝鲜威胁”和“谁能守护国家尊严”，在社会心态上也放大了对安全议题的恐惧心理，为尹锡悦的“戒严令”行动提供了虚幻的“法理”借口。最后，这场危机的重中之重还在于社会结构的撕裂：老年保守群体与年轻“愤怒男生”成了极右讯息的主要受众，而进步党派在改革议题与自身政治丑闻之间亦陷入苦战。换言之，韩国民主想要真正实现稳固，不能只寄望于单一领导人的“拯救”，也难以在高层精英间的角力中找到出路，只有进一步落实自下而上的改革方能“对症下药”：包括加强公民社会参与、改进媒体识读教育、缩小性别与代际鸿沟，以及彻底检讨宪制缺陷等。


这场“空前政治危机”对东亚地区的地缘格局也不无影响：随着大国竞争与朝鲜半岛局势的持续多变，韩国必须拿出更具连贯性的外交与经济战略。然而，若其国内政治架构长期处于混乱状态，不但可能动摇韩国在东亚区域合作中的影响力，也会让美国与周边国家产生更多不确定性。谁能在迷雾中拨开迷思，塑造真正自下而上的改革动力，将成为韩国未来走向的关键。

韩国政治危机的根源
为何总统经常越权——以及如何制衡他们




去年12月，韩国总统尹锡悦（Yoon Suk-yeol）企图攫取不当权力，但在立法机构的迅速行动以及公众强烈愤怒的推动下，该企图被迅速遏制。尽管韩国的制度相对稳固，但这一动荡事件也凸显了韩国民主日益加剧的压力，以及未来可能出现的危机。


宪政危机的爆发

12月3日晚，尹锡悦宣布戒严，但韩国国会在数小时内便下令撤销该法令。随后，在12月14日，尹锡悦被弹劾并暂停职务。而不到两周后，在韩国最高法院仍在审理尹的案件时，代总统韩德洙（Han Duck-soo）也遭到了弹劾。民众迅速走上街头，抗议尹锡悦的权力扩张，即便是尹所属政党的大多数成员，尽管不情愿，也不得不谴责其越权行为。在连续两次弹劾后，支持和反对尹锡悦的示威仍在持续，但整体上保持了令人印象深刻的和平局面。至今，无人伤亡，警方在对峙可能失控时采取了克制态度，选择撤退。


然而，这场动荡的深度令人忧虑。尹锡悦宣布戒严的行为引发巨大震撼，而其支持者的拥护表明，韩国右翼——尹锡悦的保守派阵营——在一定程度上认同了中断宪法治理的做法。多数韩国人原以为，这种反民主倾向早已从国家政治文化中消失。此外，代总统被弹劾的情况同样令人不安。自1987年韩国民主化以来，已有两位总统遭到弹劾——2004年的卢武铉（Roh Moo-hyun）和2016年的朴槿惠（Park Geun-hye）——但在这两次事件中，代总统均未被罢免。如今，韩国进入了新的宪政领域：目前由经济财政部长崔相穆（Choi Sang-mok）代理总统职务，但其具体权力边界尚不明晰。


更令人担忧的是，韩国可能并未走出政治危机的阴影。这场危机的根源在于韩国政治体制的结构性问题——总统权力过度集中，而日益加剧的政治极化（polarization）正在引发对这一职位的激烈争夺。尹锡悦的下台或许能暂时缓解危机，但并非长久之计。韩国政治体系亟需大胆改革，以分散权力，并消除总统绕过立法机构行使权力的动机。尽管有关改革的讨论自去年12月开始，并持续至今，但推动真正变革的动力仍可能消散。因此，韩国民主可能只是暂时避开危机，再次被推向悬崖边缘可能只是时间问题。


深陷僵局

韩国总统掌握着极大权力：可以自由任命司法和检察官员、制定预算，并主导外交政策，而制衡机制不足。行政部门的权力凌驾于国会、法院及地方政府之上。这种权力集中现象是韩国在1987年民主化前长期独裁统治的遗留问题。因此，赢得总统职位的承诺激发了韩国两大主要政党之间激烈的零和竞争。执政党往往试图无视反对党，而反对党则因担心总统滥用职权、将政敌彻底排除在权力核心之外，而竭力阻挠总统施政。这种政治格局导致围绕总统权力的宪政争议频发，历届总统均曾试图以行政命令绕开国会，而反对党则频繁威胁弹劾在任总统。


过去几十年，韩国左翼与右翼之间日益加深的文化裂痕（cultural cleavage）进一步激化了对总统职位的争夺。韩国选民往往仅仅因为“不想支持另一党派”而选择某一政党，而非真正认同该党的政策立场，这种现象在政治学中被称为“负面党派认同”（negative partisanship）。这一趋势并非韩国独有——在美国，唐纳德·特朗普（Donald Trump）进入政坛后，美国的“文化战争”（culture war）愈演愈烈，负面党派认同现象亦愈加明显。这种情绪化的政治对立加剧了社会分裂，政党不再是政策竞争的平台，而成为推动文化或身份认同对抗的工具，从而阻碍民主制度的正常运作。各阵营互不相让，宪法和政治惯例所设定的权力制衡机制不断受到威胁，政治斗争变得愈发尖锐且私人化。


并非所有形式的极化都对民主有害。基于政策分歧的“意识形态极化”（ideological polarization）有助于政党发展清晰的政策立场和身份认同。然而，在韩国，极化已从意识形态分歧转变为情绪化对立。建国大学（Konkuk University）政治学家金圣润（Kim Sung-youn）的一项研究发现，韩国选民对反对党持负面情绪的比例，从2011年总统选举时的57.2%飙升至2022年选举时的86.5%。


这种高强度的怨恨、敌意甚至憎恶，使得任何形式的妥协都变得极其困难。韩国保守派和进步派逐渐将对方视为“文化上的敌人”，而不仅仅是政治对手。双方的分歧不断扩大，导致共识政治（consensual governance）越来越难以维系。直到2010年代，韩国左右翼之间最具争议的问题仍是外交政策。保守派坚定反共、亲美，而进步派则希望与朝鲜接触，并减少对美国的依赖。保守派指责左翼“亲朝”，尹锡悦在宣布戒严时也引用了这一指控，而进步派则认为右翼是在迎合“美国帝国主义”。这种分歧导致韩国外交政策随着总统党派更替而剧烈摇摆。然而，在国内政策方面，过去各党派基本上都支持积极的经济发展战略和适度的福利制度，对政府支出和文化议题的争论相对较少。


然而，过去二十年间，这种国内共识正在瓦解。性别、家庭、性取向、宗教及代际差异等议题变得高度分裂。原本在韩国保守派政治中影响力不大的基督教原教旨主义（fundamentalist Protestantism）开始成为激进且极具争议的政治力量。与此同时，女权主义（feminism）和女性权利的提升引发了年轻男性群体的强烈反弹，他们将女权运动视为导致韩国超低出生率和人口萎缩的罪魁祸首。多年来，强劲的经济增长支持了政府的社会支出，但随着劳动人口比重下降，税收基础缩小，国家债务上升，代际冲突愈发严峻。


更雪上加霜的是，韩国的政治裂痕基本都沿着政党界限划分，而不是在党内交叉存在。因此，政党不再以政策议题为导向，而是被情绪化身份认同所绑架，导致政治僵局加剧。面对治理困境，韩国总统往往倾向于绕过国会，以个人权威强行推行政策。例如，尹锡悦的前任、自由派总统文在寅（Moon Jae-in）在推行朝鲜政策时几乎完全绕开立法机关，引发右翼的极端反对。而2008至2013年执政的李明博（Lee Myung-bak）在推动韩美自由贸易协定（FTA）时，甚至关闭会议室阻止反对派议员参与审议，结果对方直接用电锯和大锤砸开房门，场面被电视直播。尹锡悦的戒严令或许是最极端的例子，但他绝非第一个尝试“总统独裁”的韩国领导人。


危机点

自尹锡悦于2022年上任以来，韩国的政治裂痕便显露无遗。他在竞选期间采取分裂性的策略，强调右翼的社会和外交政策立场，包括攻击女权主义（feminism）、暗示将关闭“女性家庭部”（Ministry of Gender Equality and Family），并承诺加强韩美同盟，以对抗其前任试图通过对朝接触改善关系的举措。他最终仅以不到1个百分点的微弱优势赢得总统选举。在其执政的大部分时间里，尹锡悦的支持率徘徊在30%左右，而在他宣布戒严前，已降至约25%。


2024年4月的国会选举中，尹锡悦的低支持率使反对党赢得了国会的大多数席位。作为韩国主要的左翼进步政党，“共同民主党”（Democratic Party of Korea，DPK）借助立法权优势持续阻挠尹政府施政。他们提议调查检方对腐败案件的处理，这引发了政府与国会之间长期的制度性冲突，因尹政府采取措施试图阻止调查。程序性的斗争导致政策制定完全陷入停滞。同时，民主党指控尹锡悦的妻子涉嫌腐败，并由此引发了一场轰动全国的丑闻，严重打击了尹锡悦个人的政治声誉。韩国的政治陷入瘫痪，整个体系似乎无法克服两极分化的党派斗争，也无法推动任何政策进展。


韩国保守派普遍认为，民主党的策略正是要制造政治僵局。他们认为民主党的目标在于让选民将政府瘫痪归咎于尹锡悦，而由于尹本就不受欢迎，民主党几乎没有任何让步的动力——毕竟，他们从未真正接受尹锡悦的执政合法性。事实上，尹之所以能在2022年赢得大选，很大程度上是因为左翼选票因第三方候选人的参选而被分裂。当尹锡悦宣布戒严时，他正是以政府运作瘫痪为理由，试图暂停宪政秩序。


尽管反对党可能在某种程度上刺激了尹的反应，但他的回应却极度不成比例。他似乎没有意识到，在现代民主制度中，行政权与立法权由不同党派掌控是一种常态，而非需要宪法暂停的“国家紧急状况”。尹的举动，以及保守派对他的辩护，反映了韩国右翼对威权主义（authoritarianism）和阴谋论（conspiracy theories）的日益接受，这种趋势与西方保守派（如特朗普领导的美国共和党）日益相似。尹的许多支持者至今仍未承认他越权，甚至不认为他应该下台。尹所在政党在弹劾投票中出现了严重分裂。在街头，保守派抗议者害怕左翼可能在下一次选举中获胜，因而团结在尹的周围。他们举着“阻止偷窃选举”（"Stop the Steal"）的标语，甚至冲进负责弹劾调查的法院，这一场景让人联想到2020年美国大选后特朗普支持者冲击国会大厦的事件。此外，与西方极右翼类似，尹的核心支持者在网上散布各种阴谋论，指控左翼受共产主义操控。


制衡机制

最理想的短期结果是尹锡悦主动辞职，并承认自己在宣布戒严时过度越权。然而，他选择了顽抗到底，导致街头示威持续升级，并最终在1月中旬因与警方发生对峙而被逮捕。韩国政治体系已陷入瘫痪，而当宪法法院最终就尹的弹劾案作出裁决时，尹的支持者和反对者将如何反应，仍是一个未知数。


但即便当前危机能够相对平稳地解决——无论是通过尹锡悦辞职，还是法院作出最终裁定——韩国仍然需要面对更深层次的问题。导致社会极化的文化变迁（cultural shifts）并不能通过政治或宪法改革加以解决，这需要社会本身去逐步适应和调和。然而，结构性的政治改革可以缓解总统制内在的竞争压力，从而降低选举的政治风险，使左右翼之间的对立不至于每次都演变成一场宪政危机。


部分解决方案在于削弱总统的权力，从而减少围绕这一职位的激烈党派斗争。关于总统权力削减的讨论在韩国已持续多年，而尹锡悦任期内的混乱进一步突显了改革的迫切性。这些改革可以采取多种形式。例如，总统可由目前的单一五年任期改为四年连任制，以增强对公众的问责机制。此外，国会可以获得更大的预算权，而不仅仅是对经济财政部提交的预算进行被动回应。同时，立法机构对外交政策和司法系统的监督也可以得到加强，使政府活动的审查成为国会的常规职能，而不仅仅依赖于特别检察官和独立调查。


另一个可行的改革方向是增加地方自治权，赋予韩国各省市更大的财政自主权，以分散政治权力。此外，调整国会的选举制度也可以缓和当前两党僵持的局面。目前，韩国国会议员的绝大多数席位仍由两大主要政党控制，导致左右对立格局长期难以打破。选举法改革可以给予小党更多代表席位，从而降低两党对抗的烈度。目前，国会约15%的席位通过比例代表制（proportional representation）选出，但两大党派通过设立卫星政党（satellite parties）绕开了这一制度。若扩大比例代表席位的比例，并效仿德国的混合选举模式——一半议席由选区直选，另一半由党派名单分配——小党派可能在国会中扮演更有影响力的角色。


同时，修改《政党法》（Political Parties Act）也能为多党竞争创造条件。目前，该法案对政党的设立要求过高，规定政党必须在首尔设立中央机构，并在至少五个省级行政区设立支部，每个支部至少有1000名成员，且只有全国性政党可被承认。如果放宽这些限制，地区性政党将有机会参与选举，这将有助于打破目前的两党垄断局面，并推进向联邦化（federalism）方向的政治改革。


不幸的是，推动大规模改革的可能性并不乐观。多年来，韩国政治学者一直批评总统权力过大，甚至将其称为“帝王式总统制”（imperial presidency）。在每次总统丑闻爆发后，关于限制总统权力的呼声都会响起。然而，即便在2004年和2016年已有两位总统被弹劾，2018年李明博（Lee Myung-bak）因腐败被判刑，韩国依然未能进行实质性的制度改革。各大政党始终未能就削减总统权力达成共识。而部分改革（如修改总统任期、扩大国会监督权等）可能涉及宪法修正，这需要国会投票通过，并在全民公投中获得批准——而自1987年以来，韩国从未成功修改宪法。相比之下，调整国会选举制度可能更为可行，因为国会本身可以制定新的选举规则。


但如果没有实质性的制度改革，韩国的宪政危机将不可避免地再次上演。历史证明，民主治理的关键在于分散权力。如果韩国能够遵循这一原则，它或许还有机会避免重蹈覆辙。


https://www.foreignaffairs.com/south-korea/can-south-koreas-democracy-survive


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